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稅務總局原副局長許善達詳解:為何減稅后,稅收增長還那么快?

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2018(第十七屆)中國企業領袖年會于2018年12月1日-2日在北京召開,國家稅務總局原副局長、聯辦財經研究院專家許善達解讀國家減稅了,企業卻沒有獲得感?!皽p那么多稅,為什么稅收增長還那么快?”許善達說,在調研中發現三個原因,營改增后征收率提高,供給側改革后煤炭、鋼鐵等投資品價格上漲導致稅收總體增長快,此外營改增后留抵稅款壓力加大。許善達說,財政部已經加大減稅降費力度,“前景很快就會實現?!贝送馑€表示,判斷國家稅負高低不能以其他國家比較作為判斷標準。

征收率提高 小企業稅負增加

許善達介紹了中國稅收政策改革的歷程,國家從十八大以后,我們對于稅收的政策還是有了很多戰略性的調整。2016年政治局會議作出決定“降低宏觀稅負”。這個決定是我們從1994年改革以來最明確的一次戰略方向的調整,是財稅戰略的一個重大的調整之一。明確要降低宏觀稅負,也就是說認為2016年這段時間中國的宏觀稅負是偏高的。

按照這個決策,這段時間的稅制改革主要是以減稅為主,也有一些個別的政策加點稅,但那不是主要的。減稅為主里面最主要的還是營業稅改增值稅。2016年,全國全面實現營改增,是一種減稅的措施。2016年減稅以后,企業的反應獲得感不強。后來2017年的全國政協俞正聲主席親自決定,他提出有兩個調研的課題,有一個課題就是關于營改增,當時我也參加了這個課題的調研。調研以后我們寫的報告,第一個內容就是營改增減稅的政策基本落實到位,我們沒有發現一個區域或者是一個行業營改增減稅政策完全沒有落實。

我們在調研中間看為什么減那么多稅,稅收增長還那么快?為什么企業獲得感不那么強呢?我們認為有三個主要原因。一個主要原因是小企業的稅負是增加了。為什么?因為他們過去在營業稅這個制度沒改以前,他們對外銷售或者提供服務,經常不開發票,購買上也無所謂,反正我交營業稅,我買你的東西,我交的稅跟你的發票也沒什么關系,我就是報賬。所以,征收率比較低。改了增值稅以后,每一個企業要是不給你的采購商開增值稅發票的話,你的稅他要替你繳。所以,營改增以后的增值稅的征收率要比營業稅的時候要高很大的一塊。所以這部分主要是小企業明顯負擔上升了?,F在一個稅制的變化,就是提高了征收率。

第二,2015年底實行供給側改革,到了2015年、2016年、2017年去產能的工作取得了一些顯著的成效,一些基礎材料的價格開始上漲,像煤炭、鋼鐵,而這些領域稅收的量是比較大的。這些價格上漲,稅收征得比較多。而這些價格上漲還沒有完全遞沿到消費的環節,消費價格漲的幅度并不高,而投資品漲的價格比較高,我們的稅收從投資品里收的稅比較多。因此,這部分稅收增長的速度快,也是我們總收入增長快的一個原因。

第三個原因,1994年設計增值稅,當時我們主要是要學習歐洲的增值稅。歐洲增值稅比較規范,他們搞了差不多幾十年了。他們其中有一條,每個月核算一次,如果這個月你銷售的稅比你購進的稅要多的話你就繳稅,如果你銷售的稅比你購進的稅少,稅務局當月就給你退稅。這是歐洲增值稅的制度。我們1994年搞稅制改革的時候,我們的專家都知道這個制度,我們考察很多次,研究很多次,但是當時在設計我們增值稅的時候就沒敢這么列。為什么?1994年政府收入太少,當時的任務是要提高宏觀稅負,要提高收入占GDP的比重,要多收稅,不然的話政府就非常困難。因此,每個月他要是銷項小,再退稅,我們財政受不了。所以,當時就說這個稅將來還是要給企業,但是我們就起了一個名叫“留底稅款”,這個稅先不退給你,賬上記著,等你什么時候有了銷項了再來對沖。這個制度在1994年那段時間影響不大,但是到了營改增以后,購買設備、搞基建、廠房,所有你的購進,特別是投資型的購進都有留底稅款了。對一個企業來講,留底稅款的范圍就擴大了,數量也增加了。如果是一個正在經營中的企業,這個矛盾還小一點,因為他每個月還有銷項。對于剛剛投資的企業還沒有生產的企業,這一部分留底稅款壓力就比較大。

留抵稅款改為退稅的規模將加大

我們調查,比如有一個企業投資大概有200多億中間就有18億的留底稅款,兩三年時間這18億的留抵稅款要承擔融資的困難,提高了資產負債率,而且還要提供融資成本,這個錢等于政府就先用了,他什么時候有銷項呢?像這樣的項目,有的高科技重資產項目,投資要投三年,要完全實現設計能力要五六年,也就是這幾年之內他的銷項很少,而進項很多,這樣這個企業就承擔這部分,資產負債率提高,融資成本提高,同時給政府提供的是無息的政府負債。

調研以后,當時給政協的報告,除了給中小企業要減稅,因為征收率提高了。其中我們的建議有一條就是要把留抵稅款,現在可以按照歐洲規范的增值稅改為退稅。這個建議在政協得到了肯定。所以,2017年調研,2018年換屆,3月份開“兩會”,3月下旬國務院開了會,決定把留底稅款改為退稅這個方向。

許善達說,財政部拿出來1100多億的資源,在9月底之前都落實到全國各地,把原來歷史結算的留抵稅款,用這1100多億改成退稅退給企業了?,F在看企業留抵稅款的數量還有,因此這部分并沒有完全地解決,我們的建議是五到十年慢慢地把存量消化掉,這樣企業可以降低資產負債率,企業減少融資成本,對當前整個供給側改革都是非常有利的措施。前不久財政部長專門對全國發表了講話,他提出來正在設計大力度的減稅降費的措施,我想減稅降費的措施里一定會加大留底稅款改為退稅的規模的數量,前景很快就會實現。

稅負高低不能跟國外比

此外,許善達還表達如何判斷稅負高低的看法。

許善達說,十八大以后,當時爭論最多的問題就是我們的宏觀稅負應該如何來判斷。當時專家們有三種意見,有的意見說我們要提高宏觀稅負,因為我們國家的優勢是集中力量辦大事,我們比很多國家低,應該提高。還有的認為我們的稅負不高不低,可以維持。當然還有一種意見就是認為已經偏高了,我們要降低宏觀稅負。

許善達認為這里有一個判斷指標的問題,很多人判斷高低用國外的指標,和其他國家進行比較,作為自己提出判斷的依據,我認為這個判斷依據是不對的。宏觀稅負的高低是個政治判斷,因為每個國家政府開支的需要是不同的,每個國家企業經營狀況也是不同的,這個判斷依據是不成立的。所以,當時爭論以后,十八屆三中全會就講了“我們要穩定宏觀稅負”,這個意見是決策層做出來的。

宏觀稅負的判斷是對于整個國家收入支出、企業經營情況、稅源情況和政府開支有總的一攬子的一個判斷。我認為做出這個判斷是需要時間的,所以穩定宏觀稅負是一個短期的工作,我在這段時間以內先穩定,等我做好了判斷,判斷準確了,我再做出最后的決定。這個決定在2016年政治局會議作出決定“降低宏觀稅負”。

做出這個偏高的決議,不是我們的宏觀稅負跟外國誰比,而是我們中國自己,中國政府要做什么事,需要多少錢,我們的企業經營創造財富能夠承擔多大的負擔,在這樣幾個因素綜合的考慮下面做出的這樣一個決策。


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